KHO 2020:147 vuosikirjaratkaisu – hankintayksikön harkintavalta valinta menettely kansallisissa hankinnoissa – poikkeuksellisen alhainen tarjous – tarjoajan velvollisuus antaa pyydetty selvitys

• Finland

• Other

25-01-2021

Korkein hallinto-oikeus antoi 18.12.2020 vuosikirjaratkaisun KHO 2020:147 hankinta-asiassa, jossa arvioitavana oli poikkeuksellisen alhaiseksi katsotun tarjouksen arviointimenettely ja sen yhteydessä hankintayksikön mahdollisuudet pyytää lisäselvityksiä tarjoajalta ja tarjoajan velvoite antaa hankintayksikön pyytämiä selvityksiä. Tapauksessa tuli arvioitavaksi myös hankintayksikön harkintavalta valita noudatettava menettely kansallisen hankinnan kilpailuttamisessa.

Hankinnassa oli kyse Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kansallisella avoimella menettelyllä kilpailuttamasta päällysteiden reikienpaikkausurakasta vuosille 2018 ja 2019. Hankinnassa tarjoavat saivat itse valita käyttämänsä paikkausmenetelmän kuitenkin siten, että paikkauksen lopputuloksen tuli täyttää hankintayksikön asettamat vaatimukset. Hankintayksikkö sai tarjouspyyntöön seitsemän merkittävästi erihintaista tarjousta, joista kaksi alinta se arvioi poikkeuksellisen alhaiseksi ja selvitysten jälkeen hylkäsi halvimman tarjouksen tehneen tarjoajan poikkeuksellisen alhaisena. Toiseksi halvimman tarjouksen tehnyt tarjoaja valittiin urakan toteuttajaksi ja hankintayksikkö teki tämän kanssa hankintasopimuksen heti hankintapäätöksen jälkeen.

Tarjoajan valitettua hankintayksikön hylkäyspäätöksestä, markkinaoikeus katsoi (päätös 629/18) hankintayksikön menetelleen hankintalain vastaisesti, koska valittajan kykyä toteuttaa hankintasopimus antamallaan hinnalla ei ollut arvioitu suhteessa hankinta-asiakirjojen määritelmiin, vaan suhteessa siihen, millaisena hankinta oli kuvattu täsmentynein tiedoin poikkeuksellisen alhaisen hinnan selvityspyynnöissä. Markkinaoikeuden mukaan hankinta-asiakirjat olivat olleet siten yleisluontoisia, että hankintayksikkö oli joutunut täsmentämään niitä arvioidakseen, onko tarjoaja voinut tarjoamallaan hinnalla toteuttaa hankintasopimuksen. Hankinnan kannalta keskeisiä tietoja hankinnan kohteesta oli siten annettu vasta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan selvittämisen yhteydessä ja vain niille tarjoajille, joiden antamat tarjoushinnat hankintayksikkö oli katsonut poikkeuksellisen alhaisiksi. Markkinaoikeus päätyi johtopäätökseen, että hankinta-asiakirjat olivat olleet epäselvät asfalttipaikkauksessa käytetyn menetelmän ja massankuljetuskustannusten esittämistapojen määrittelyn osalta, eikä tarjouspyynnön perusteella ollut voitu saada keskenään vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia.

ELY-keskukselle myönnettiin asiassa valituslupa. KHO otti vuosikirjaratkaisussaan kantaa ensinnäkin hankintayksikön harkintavaltaan valita noudatettava menettely kansallisen hankinnan kilpailuttamisessa. Toiseksi ratkaisussa otettiin kantaa hankintayksikön mahdollisuuksiin pyytää lisäselvityksiä poikkeuksellisen alhaiseksi arvioimansa tarjouksen tekijältä ja tarjoajan velvollisuudesta toimittaa hankintayksikön pyytämät lisätiedot. Arvioitavaksi tuli tässä yhteydessä myös se, oliko hankintayksikkö menetellyt julkisissa hankinnoissa noudatettavan suhteellisuusperiaatteen vastaisesti pyytäessään tarjoajalta yksityiskohtaisia lisätietoja tarjouslaskennan perusteista.

Tarjoaja vetosi siihen, että hankintayksikön oli katsottava menetelleen suhteellisuusperiaatteen ja hankinta-asiakirjojen vastaisesti edellyttäessään tarjoajalta yksityiskohtaisia selvityksiä tarjoajan kustannusrakenteesta sekä yksityiskohtaisista kustannuseristä ja seikoista, jotka eivät olleet perustuneet hankinta-asiakirjojen tietoihin, eivätkä olleet merkityksellisiä tarjoushinnan tason arvioimiseksi. Tarjoajan mukaan hankintayksikön tehtävänä ei myöskään ollut arvioida tarjoajan taloudellista tehokkuutta tai kustannuslaskennan oikeellisuutta ja edellyttää niistä yksityiskohtaista taloudellista selvitystä, vaan suhteellisuusperiaate huomioiden saada riittävä selvitys tarjoajan kyvystä selviytyä hankinnasta tarjotulla hinnalla. Edelleen tarjoaja perusteli, että mikäli hankintayksikön arviointiperusteita ei rajata suhteellisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla, poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan selvitysvelvollisuus johtaa hankintayksikön rajoittamattomaan harkintavaltaan, mahdollistaen minkä tahansa pyydetyn tiedon toimittamatta jättämisen perusteeksi tarjouksen hylkäämiseen.

KHO totesi ensinnäkin, että hankintalain 100 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan hankintayksikön harkintavaltaan jää se, minkälaista menettelyä se käyttää kansallisen hankinnan kilpailuttamisessa. Hankintayksikkö voi sanotun lainkohdan mukaan halutessaan käyttää samanlaisia menettelyjä kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, kunhan hankintayksikkö kuvaa käyttämänsä hankintamenettelyn hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Edellä todetun perusteella hankintayksikön on halutessaan mahdollista myös kansallisissa hankinnoissa soveltaa hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaista poikkeuksellisen alhaisia tarjoushintoja koskevaa menettelyä, vaikka sanottua lainkohtaa ei kansallisiin hankintoihin muutoin suoraan sovellettaisikaan.

Lisäksi KHO totesi, että hankintayksiköllä on myös kansallisissa hankinnoissa oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen ja taloudellinen asemansa sen varalta, että tarjoajat tarjoavat urakkatyötä hinnalla, jolla hankintaa ei voida toteuttaa hankinta-asiakirjoissa kuvatun mukaisesti tai jonka johdosta hankinnan toteuttamisessa syntyy taloudellisia riskejä. Edelleen KHO perusteli, että kysymyksessä olevan hankinnan tarjouspyynnössä oli ilmoitettu muun ohella, että tilaajalla on oikeus hylätä tarjous, jonka kokonais- ja/tai yksikköhinta tai muutos- ja lisätöille annetut hinnat eivät ole oikeassa suhteessa työosan vaatimiin kustannuksiin, ja epäsuhde on olennainen ja ilmeinen. Tarjouspyynnön hylkäämisperusteita koskevassa kohdassa oli puolestaan ilmoitettu, että tarjouksen hylkääminen voi perustua myös suoraan lainsäädännöstä tai oikeuskäytännöstä ilmeneviin sellaisiin seikkoihin, joita ei ole tarjouspyynnössä erikseen kerrottu. Kohdassa oli vielä todettu, että tilaaja voi harkintansa mukaan pyytää tarjoajalta lisäselvityksiä ennen tarjouksen hylkäämistä.

KHO totesi näin ollen, että hankintayksiköllä on siten ollut oikeus pyytää selvitystä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiseksi katsomansa tarjoushinnan perusteista ja sulkea tarjous tarjouskilpailusta, jos tarjoajan esittämä selvitys ei tyydyttävästi selitä annetun tarjouksen poikkeuksellisen alhaista hintaa. KHO katsoi, toisin kuin markkinaoikeus, että selvityspyynnöillä ei ole täsmennetty hankinnan kohdetta tai annettu hankinnan kohteen tai toteuttamistason kannalta muutoinkaan uusia tietoja hankintasäännösten vastaisesti. Se, että hankintayksikkö on selvityspyynnössään esittämillä kysymyksillä pyrkinyt selvittämään tarjoajan tarjouksen perusteita, ei siten ole markkinaoikeuden päätöksessään katsomalla tavalla pidettävä tarjouspyynnön täsmentämisenä eikä myöskään osoituksena tarjouspyynnön epäselvyydestä.

KHO myös arvioi, että kun tarjoaja ei ollut antanut hankintayksikön pyytämää selvitystä tarjoajan käyttämästä työmenetelmästä, työmenetelmän käyttökohteista tai tutustumismahdollisuudesta käyttökohteisiin ja kun yhtiön esittämään selvitykseen päivähinnan muodostumisesta pyydettyä lisäselvitystä laskelmasta puuttuneista kustannuksista ei ollut annettu, hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintalain 3 §:n 1 momentin vastaisesti pyytäessään selvityspyyntönsä mukaista selvitystä tarjoajalta. KHO totesi, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisestä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyönnistä tai puutteellisuudesta. Kun tarjoaja ei ollut toimittanut hankintayksikön siltä pyytämiä selvityksiä poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteiden arvioimiseksi, hankintayksikkö oli voinut harkintavaltansa puitteissa hylätä tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

KHO:n vuosikirjaratkaisu vahvistaa hankintayksiköiden harkintavaltaa valita noudatettava menettely kansallisissa hankinnoissa ja myös korostaa sitä, että hankintayksiköillä on laaja harkintavalta pyytää tarjoajilta lisäselvityksiä hankintayksikön poikkeuksellisen alhaiseksi katsomansa tarjouksen antajalta. Edelleen ratkaisu korostaa sitä, että tarjoajilla on velvollisuus hankintayksikön pyytämien lisäselvitysten antamiseen uhalla, että hankintayksikkö voi hylätä tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen lisäselvitysten puuttuessa syyllistymättä julkisissa hankinnoissa noudatettavien periaatteiden rikkomiseen. Ratkaisu toisaalta jättää edelleen avoimeksi kysymyksen, missä menee raja, jossa hankintayksikön toiminnan esimerkiksi lisäselvitysten vaatimisessa katsottaisiin ylittävän hyväksyttävän harkintavallan rajan.