Asianajaja Mika Backman: Poikkeuksellisen alhainen hinta tarjouksen hylkäämisperusteena

• Finland

• Other

29-10-2021

Hankintayksikkö on hylännyt yhtiömme rakennusurakkaa koskevan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Hankintayksikkö pyysi ennen tarjouksen hylkäämistä yhtiöltämme selvitystä alhaiselle hinnalle. Toimitimme hankintayksikölle selvityksen, jossa osoitimme, että olemme toteuttaneet vastaavia kohteita tarjouksen mukaisilla hinnoilla. Selvityksestä huolimatta tarjouksemme hylättiin. Voiko hankintayksikkö toimia näin? Hankinta ylitti EU:n kynnysarvon.

Poikkeuksellisen alhainen hinta tarjouksen hylkäämisperusteena on suhteellisen usein valitusperusteena markkinaoikeudessa. Markkinaoikeus on käsitellyt viimeksi 23.9.2021 antamassaan ratkaisussa MAO:H211/2021 siltaurakkakilpailutuksessa poikkeuksellisen alhaisen hinnan johdosta hylättyä tarjousta. Korkein hallinto-oikeus on myös vuosikirjaratkaisussaan KHO 2020:147 käsitellyt poikkeuksellisen alhaisena pidettyä tarjousta.

Hankintalain (29.12.2016/1397) 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa.

Hankintayksikkö ei siis voi suoraan hylätä poikkeuksellisen alhaisena pitämäänsä tarjousta, vaan hankintayksiköllä on velvollisuus ensin pyytää selvitys ja vastaavasti tarjoajalla on velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä.

Hankintayksiköllä on harkintavalta arvioida itse tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen. Laissa tai lain esitöissä ei ole mitään tiettyä rajaa: esim. kuinka suuri eron tulee prosentuaalisesti olla muihin tarjoajiin verrattaessa, jotta tarjousta voitaisiin pitää poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 205) on 96 §:n 1 momentin osalta lisäksi todettu, että tarjoajalta pyydettävät selvitykset voivat liittyä muun muassa valmistusmenetelmään, taloudellisiin tai teknisiin ratkaisuihin, tarjoajan käytettävissä oleviin poikkeuksellisen edullisiin hankinnan ehtoihin sekä tarjottavien ratkaisujen omintakeisuuteen.

Kyseisen 96 §:n 1 momentin osalta lain esitöissä on todettu, että momentin selvitettäviä asioita koskeva luettelo ei ole tyhjentävä, vaan tarjoajilta voidaan pyytää ja niillä on oikeus antaa selvitys myös muista seikoista. Unionin tuomioistuimen tuomion C-285/99 ja C-286/99, Impresa Lombardini (EU:C:2001:640) mukaan selvitysmahdollisuuden tulee olla mahdollisimman laaja ja täydellinen, ja tarjoajan on voitava esittää tarjouksensa tueksi kaikki hankinnan luonne ja ominaispiirteet huomioiden tarpeelliseksi katsomansa selvitykset. Hankintayksikön on otettava huomioon kaikki selvitykset, jotka yrittäjä on esittänyt, ennen kuin se tekee päätöksen kyseisen tarjouksen hyväksymisestä tai hylkäämisestä.

Hankintalain 96 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 206) on todettu, että hankintadirektiivin johdanto-osan 103 kohdan mukaan tarjoukset saattavat perustua teknisesti, taloudellisesti tai oikeudellisesti epäterveisiin oletuksiin ja käytäntöihin, joten hankintayksiköillä olisi oltava oikeus hylätä tarjous, jos se harkitsee, ettei tarjoajan selitys tarjouksensa perusteista ole riittävä. Hankintayksiköllä on siten pääsääntöisesti harkintavalta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta.

Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Poikkeuksellisen alhainen hinnoittelu on sallittua silloin, kun tarjoaja kykenee esittämään hankintayksikölle riittävän selvityksen tarjouksensa perusteista, kuten esimerkiksi uusien markkina-alueiden tai referenssien saaminen taikka kilpailijoita parempi kustannustehokkuus.

Edellä mainitussa markkinaoikeuden ratkaisussa MAO:H211/2021 hankinnan kohteena on ollut yhteensä kahdeksan siltahanketta. Hankinnan ennakoitu arvo hankintayksikön ilmoituksen mukaan on ollut noin 2.300.000 euroa. Tarjouksen valintaperusteena on ollut vertailuhinnaltaan halvin tarjoushinta. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta, joista halvin vertailuhinta on ollut 1.675.902,25 euroa ja muiden tarjoajien vertailuhinnat ovat olleet 2.235.562,90 euroa, 2.422.314,98 euroa ja 2.593.662,14 euroa. Hankintayksikkö perusteli hylkäyspäätöstään sillä, että hankintayksiköllä oli laaja kokemus siltojen korjauksiin liittyvistä töistä, joten hankintayksikkö oli voinut omaan asiantuntemukseensa perustuen katsoa, ettei valittajalla ole ollut edellytyksiä hankinnan toteuttamiseen antamillaan hinnoilla.

Markkinaoikeus totesi päätöksen perusteluissa, että valittajan tarjoushintojen ero on ollut muihin tarjouksiin nähden merkittävä. Valittaja ei ole selvityksessään hankintayksikölle esittänyt tarjouksessaan esittämiensä hintojen alhaisuudelle mitään perustetta, ilmoittaessaan ainoastaan yleisluontoisesti, että se on erikoistunut hankinnan kohteena oleviin urakoihin ja että se omaa RALA-pätevyydet useisiin siltoihin liittyviin erikoistöihin.

Markkinaoikeus katsoi päätöksessään, että valittajan hankintayksikölle ennen tarjouksen hylkäämispäätöstä antamasta selvityksestä huolimatta hankintayksiköllä on ollut markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat huomioon ottaen perusteltu syy epäillä, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kohteena olevan urakan tarjotulla hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Kun valittaja ei ole pystynyt vakuuttavasti selvittämään, mihin suuret hintaerot perustuvat, hankintayksiköllä on harkintavaltansa rajoissa ollut hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen liittyvien riskien välttämiseksi oikeus hylätä valittajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Valittajayhtiö oli vasta oikaisuvaatimuksessa ja valituksessa markkinaoikeudelle esittänyt lisäperustelunaan alhaisille hinnoilleen sen, että yhtiö tekee työt itse eikä käytä hankkeissa alihankkijoita. Markkinaoikeus ei päätöksen perusteluissa ottanut kantaa siihen, voiko tarjoaja esittää vielä markkinaoikeudessa uusia perusteita tarjouksessa esitetylle alhaiselle hinnalle, vai tuleeko tarjoajan esittää kaikki perusteet hankintayksikön selvityspyyntöön antamassaan vastauksessa.

Kysyjän tapauksessa yhtiö on esittänyt selvityksessään hankintayksikölle, että se on aiemmin pystynyt rakentamaan vastaavia kohteita tarjoamillaan hinnoilla. Mielestäni näyttö referenssikohteiden rakentamiskustannuksista tulisi olla riittävä osoitus siitä, että tarjoaja pystyy toteuttamaan tarjouspyynnön mukaisen rakennusurakan tarjouksen mukaisilla hinnoilla. Hankintayksikkö on todennäköisesti toiminut asiassa hankintalain vastaisesti, ja kysyjän on mahdollista saattaa asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi toimittamalla valitus määräajassa markkinaoikeudelle.

Artikkeli on julkaistu myös Edita Publishing Oy:n Credita -palvelussa.