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Une nouvelle dynamique du recours « Tarn-et-Garonne » (CE, 15 mars 2019, n° 413584)

  • France
  • Public law

26-04-2019

Le 15 mars 2019, après huit ans d’une saga contentieuse1 opposant la SAGEM à la commune de Saint-Tropez, le Conseil d’État a remis en cause la concession d’aménagement signée le 22 août 2011 entre la commune de Saint Tropez et la société Kaufman et Broad. Cette concession d’aménagement avait pour objet la restructuration urbaine de trois secteurs du centre-ville de Saint-Tropez. L’opération incluait la construction de logements locatifs sociaux et un programme immobilier « grand luxe ».

Par un jugement du 17 juillet 2013, le Tribunal administratif de Toulon avait rejeté le recours en contestation de validité du contrat formé par la SAGEM (« Recours Tropic »), un concurrent évincé de la procédure de passation. La Cour administrative d’appel de Lyon avait reconnu l’existence d’irrégularités entachant la procédure d’attribution de la concession dans son arrêt du 22 juin 2017 sans que celles-ci ne justifient la remise en cause du contrat.

Dans sa décision du 15 mars 2019 concernant les mêmes faits, le Conseil d’État reconnaît l’existence de vices d’une gravité suffisante (1.), justifiant la remise en cause de la concession d’aménagement (2.). Enfin, le Conseil d’Etat précise les conséquences de cette remise en cause d’un contrat complexe (3.).

1. La gravité des trois vices concernant la procédure de passation de la concession d’aménagement

Le Conseil d’État relève les trois mêmes vices soulevés par la Cour administrative de Lyon mais, à la différence du juge du fond, juge que les vices sont d’une gravité suffisante pour justifier la remise en cause de la concession d’aménagement.

Concernant le premier, la société Kaufman et Broad Provence s’est prévalue du soutien de sa maison mère, Kaufman et Broad lors de la phase de candidature. Or, Kaufman et Broad n’a pas transmis en temps utile de document probant justifiant d’un tel soutien financier (Considérant n° 8 de la décision du Conseil d’État).

Concernant le deuxième, l’offre finalement retenue par la commune de Saint-Tropez méconnaissait le règlement de consultation puisqu’elle comportait un nombre significatif de logements sociaux de type « PLAI » et « PLUS ». Cette offre était contraire aux prescriptions du règlement de la consultation et modifiait nettement l’économie du contrat (Considérant n° 11).

Concernant le troisième, le Conseil d’État a considéré qu’un maître d’œuvre de la commune de Saint-Tropez a été, aux termes d’une prestation rémunérée, le conseil de la société Kaufman et Broad. Ledit maître d’œuvre a donc préparé simultanément un certain nombre de permis de construire pour la ville de Saint-Tropez tout en conseillant la société Kaufman et Broad durant les réunions de négociation (Considérant n° 10).

En l’espèce, il y avait donc trois vices :

  • le défaut de justification des capacités financières du candidat finalement retenu ;
  • la non-conformité de l’offre au règlement de la consultation ;
  • le défaut de neutralité de la commune attributaire qui a clairement favorisé la société Kaufman et Broad.

Le 15 mars 2019, après huit ans d’une saga contentieuse opposant la SAGEM à la commune de Saint-Tropez, le Conseil d’État a remis en cause la concession d’aménagement signée le 22 août 2011 entre la commune de Saint Tropez et la société Kaufman et Broad. Cette concession d’aménagement avait pour objet la restructuration urbaine de trois secteurs du centre-ville de Saint-Tropez. L’opération incluait la construction de logements locatifs sociaux et un programme immobilier « grand luxe ».

Par un jugement du 17 juillet 2013, le Tribunal administratif de Toulon avait rejeté le recours en contestation de validité du contrat formé par la SAGEM (« Recours Tropic »), un concurrent évincé de la procédure de passation. La Cour administrative d’appel de Lyon avait reconnu l’existence d’irrégularités entachant la procédure d’attribution de la concession dans son arrêt du 22 juin 2017 sans que celles-ci ne justifient la remise en cause du contrat.

Dans sa décision du 15 mars 2019 concernant les mêmes faits, le Conseil d’État reconnaît l’existence de vices d’une gravité suffisante (1.), justifiant la remise en cause de la concession d’aménagement (2.). Enfin, le Conseil d’Etat précise les conséquences de cette remise en cause d’un contrat complexe (3.).

2. La sanction inédite d’une procédure inéquitable de passation d’une concession d’aménagement

La décision du Conseil d’État « Tarn-et-Garonne » de 2014, reprenant le considérant de la décision « Tropic », rappelle les pouvoirs du juge en matière de remise en cause d’un contrat public : « […] il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci […] »

Depuis lors, rares ont été les contrats publics remis en cause. La jurisprudence considérait, la plupart du temps, que l’atteinte à l’intérêt général était excessive et disproportionnée. La doctrine en était même arrivée à la conclusion que la portée du recours « Tarn-et-Garonne » était neutralisée puisque les juges appliquaient automatiquement la tradition jurisprudentielle consistant à ne pas annuler un contrat public.2

C’est dans cette tendance que s’inscrit l’arrêt de la CAA de Lyon du 22 juin 2017 rendu en formation solennelle précisant que : « […] en l'espèce, l'annulation du contrat, par ses conséquences inextricables, porterait une atteinte excessive à l'intérêt général, aux intérêts financiers de la collectivité contractante ainsi que, le cas échéant, aux droits d'autres contractants ».

La CAA de Nantes, de façon isolée, avait certes annulé un contrat de concession d’aménagement sur ce fondement mais, en l’espèce, les travaux n’avaient pas commencé à être exécutés3.

Pourtant, dans la décision commentée, le Conseil d’État prend le contre-pied de la jurisprudence classique par un raisonnement en deux étapes.

Selon le Conseil d’Etat, l’annulation du contrat ne permettra pas la remise en cause des actes conclus pour son application, tels les baux emphytéotiques administratifs ou les actes de droit privé. La sécurité juridique, qui justifiait le maintien des contrats passés selon des procédures illégales, est donc assurée (Considérant n° 15).

La décision réfute les arguments en défense de la commune selon lesquels l’annulation n’aurait pas de sens car la concession était arrivée à son terme (i), les travaux prévus étaient achevés (ii), et l’annulation conduirait la commune de Saint-Tropez à verser une indemnité à la société Kaufman et Broad (iii) (Considérant n° 16).

Malgré ces circonstances de poids, le Conseil d’État juge que cette annulation ne porte pas d’atteinte excessive à l’intérêt général et aux intérêt financiers de la commune de Saint-Tropez. En présence de travaux pratiquement achevés et de multiples contrats tiers, le juge remet en cause la concession d’aménagement en application des jurisprudences « Tropic »4 et « Tarn-et-Garonne »5 . Le Conseil d’Etat annule l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon pour défaut de motif sur les conséquences des irrégularités constatées lors de la procédure de passation de la concession d’aménagement (Considérant n°2).

La relative indifférence dont pouvaient espérer bénéficier les cocontractants fautifs est donc atténuée par le Conseil d’État qui par la même occasion donne une nouvelle dynamique à ces recours.

3. Les conséquences envisageables de l’annulation de la concession d’aménagement

Les suites du contentieux risquent de s’avérer très lourdes pour les anciennes parties au contrat, notamment pour la commune de Saint-Tropez en dépit de la position du Conseil d’État sur ce point. Des contentieux sont ainsi à prévoir entre la commune et la société Kaufman et Broad quant à la restitution des terrains et des biens et à l’indemnisation de la société par la commune si les parties ne s’entendent pas à l’amiable (Considérant n° 16).

Le Conseil d’État précise qu’il appartiendra aux parties de réexaminer l’exécution financière de la concession d’aménagement annulée sur le terrain quasi-contractuel de l’enrichissement sans cause et le cas échéant, sur le terrain de la faute. En outre, la société Kaufman et Broad devra restituer les équipements et les terrains qui n’ont pas fait l’objet d’un transfert de propriété (Considérant n° 17). Ce considérant est extrêmement vague. Les parties pourraient l’interpréter comme une invitation à réaliser une médiation pour clore l’opération comme l’a fait valoir la Mairie dans son compte rendu de la réunion publique du 27 mars 2019.

Donc, il est fort probable que l’annulation de la concession d’aménagement du 22 août 2011 entraîne de futurs contentieux indemnitaires. Outre la SAGEM, certains tiers pourraient également être amenés à agir (futurs propriétaires lésés, partenaires de la société Kaufman et Broad, etc.) contre une ancienne partie à la convention, afin d’être indemnisé pour les préjudices résultant de l’annulation du contrat.

Le 28 juin 2016, la SAGEM avait introduit un recours indemnitaire devant le Tribunal administratif de Toulon pour réclamer la somme de 54 millions d’euros. La décision du Tribunal est attendue avant fin 20196. Par ailleurs, une action en favoritisme est pendante devant le juge pénal7.

La décision du Conseil d’État constitue donc une avancée intéressante quant au contrôle du juge sur les conventions. Elle a, par ailleurs, des conséquences sur l’arrêté des comptes de la convention annulée et intéresse aussi de nombreux tiers.


1 Cinq décisions en huit années de procédure : un jugement du Tribunal administratif de Toulon (17 juillet 2013, n°1102805), un arrêt de la Cour administrative d’appel de Marseille (27 octobre 2014, n°13MA03008), un arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon (22 juin 2017, n°15LY03697) et deux décisions du Conseil d’Etat (12 novembre 2015, n°386578 et 15 mars 2019 n°413584).

2 Jean-Ch Rotouillé, Le recours Tarn-et-Garonne une voie de droit à l’effectivité limitée, AJDA 2019, p. 412.

3 CAA Nantes, 16 décembre 2010, n° 09NT02195.

4 CE, 16 juillet 2007, Sté Tropic Travaux Signalisation, n° 291545.

5 CE, 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne, n° 358994.

6 Compte-rendu de la réunion publique entre le maire de la commune de Saint-Tropez, les élus de la majorité et les habitants de la commune de Saint-Tropez du 27 mars 2018, page 10 : https://fr.calameo.com/read/00417271507d2c2a43aee.

7 Ch. Caietti, Coup de tonnerre à Saint-Tropez dans l’affaire Kaufman et Broad : le Conseil d’Etat accable la ville, 16 mars 2019, Var-Matin.

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