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Analisi della nuova Comunicazione della Commissione europea in materia di aiuti di Stato a supporto dell’economia a causa della pandemia COVID-19

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23-03-2020

Indice

1.    Introduzione

2.    Nuova Comunicazione della Commissione per aiuti ex art. 107 par. 3 lett. b) del TFUE: “principi generali”

3.    Aiuti sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali

4.    Garanzie pubbliche sui prestiti

5.    Aiuti sotto forma di tassi di interesse agevolati

6.    Aiuti sotto forma di garanzie e prestiti tramite il settore bancario

1.               Introduzione

1. La Commissione europea ha formalmente riconosciuto in un proprio comunicato stampa del 13 marzo come la pandemia COVID-19, oltre a rappresentare una grave emergenza per la salute pubblica dei cittadini, costituisce altresì un grave shock per l’economia dell'intera Unione europea (“UE”): pertanto, una risposta economica coordinata degli Stati membri e delle istituzioni dell'UE è fondamentale per mitigare queste ripercussioni negative sull'economia dell'UE.

2. Le varie misure di contenimento adottate dagli Stati membri hanno avuto e avranno un impatto immediato sia sulla domanda che sull'offerta e hanno colpito imprese di tutti i tipi e dimensioni oltre che i loro dipendenti, in particolare nei settori della sanità, del turismo, della cultura, della vendita al dettaglio e dei trasporti.

3. La Commissione si è fatta per l’effetto promotrice di una risposta immediata al fine di attenuare l'impatto socioeconomico del COVID-19. In primo luogo, con comunicazione del 13 marzo[1], ha chiarito che, nell’attuale contesto, le norme in materia di aiuti di Stato consentono ai Paesi membri di adottare misure ‘generali’, come tali non notificabili in Commissione europea in quanto non selettive, quali sussidi salariali, sospensione dei pagamenti delle imposte sulle società e sul valore aggiunto o contributi sociali.

4. La Commissione nella stessa Comunicazione ha spiegato che, con riferimento specifico al sostegno alle imprese, l'art. 107, par. 2, lett. b), TFUE, che dichiara compatibili gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali, consentirebbe agli Stati membri di risarcire le società per i danni direttamente causati da eventi eccezionali, comprese misure in settori quali il trasporto aereo e turismo[2].

5. La Comunicazione ha spiegato inoltre che sulla base dell'articolo 107, par. 3, lett. c), del TFUE e come ulteriormente specificato negli Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione[3], gli Stati membri potrebbero notificare alla Commissione regimi di aiuti per far fronte alle esigenze di liquidità acuta e sostenere le imprese che incontrano difficoltà finanziarie, anche a causa di o aggravate dalla pandemia COVID-19.

6. In aggiunta, sia con il press release del 13 marzo sopra menzionato che con una dichiarazione resa il 17 marzo del Commissario alla DG concorrenza Vestager, la Commissione ha pubblicamente annunciato che, a complemento delle misure di aiuto di cui sopra, avrebbe adottato un quadro di riferimento temporaneo in materia di aiuti di Stato, pubblicato poi il 19 marzo, a sostegno dell'economia nel contesto dell'epidemia di COVID-19, basato sull'articolo 107, par. 3, lettera b), del TFUE che considera compatibili con i Trattati le misure di aiuto finalizzate a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia dell'UE.

7. Ciò precisato, il presente contributo al suo par. 2 elencherà i principi generali declinati all’interno della nuova Comunicazione della Commissione e come il nuovo quadro temporaneo potrà rapportarsi con le altre misure di aiuti fondate su basi giuridiche differenti; il par. 3 sarà dedicato alle condizioni di autorizzazione degli aiuti erogati sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali; il par. 4 esaminerà invece le condizioni per l’erogazione di aiuti erogati sotto forma di garanzie pubbliche; il par. 5 riporterà le condizioni per autorizzare un aiuto sotto forma di tassi di interesse agevolati su prestiti; il par. 6 infine riporta le condizioni alle quali gli aiuti di cui sopra veicolati tramite il settore bancario dovranno essere autorizzati e poi applicati in concreto dalle banche stesse.

2.               Nuova Comunicazione della Commissione per aiuti ex art. 107 par. 3 lett. b) del TFUE: “principi generali”

8. Va anzitutto chiarito che l'art. 107, par. 1 del TFUE precisa i presupposti affinché un intervento statale possa costituire un ‘aiuto’ rilevante ai sensi delle norme UE: (i) misura concessa dallo Stato ovvero mediante risorse statali; (ii) esistenza di un vantaggio a favore di talune imprese o produzioni (c.d. “selettività”); (iii) esistenza di un impatto sulla concorrenza; (iv) idoneità ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Gli interventi che presentano queste quattro caratteristiche sono qualificabili come aiuti di Stato, indipendentemente dalla loro forma[4]. Una misura nazionale qualificata come aiuto ex art. 107, par. 1 del TFUE è in principio vietata. Esistono comunque deroghe stabilite inter alia all’art. 107, par. 2 e 3, TFUE. Va peraltro considerato che l’art. 108 par. 3, TFUE impone agli Stati membri un obbligo di notifica preventiva alla Commissione per autorizzare le misure di aiuto. Se l’aiuto viene erogato senza autorizzazione (c.d. aiuto ‘illegale’), lo Stato è obbligato poi – su ordine della Commissione - a recuperarlo dall’impresa beneficiaria.

9. Ciò detto, la nuova Comunicazione stabilisce anzitutto al par. 18 che gli aiuti di Stato potranno essere dichiarati compatibili ai sensi dell'art. 107, par. 3 lett. b) TFUE, per un periodo limitato di tempo, al fine di porre rimedio alla carenza di liquidità cui devono far fronte le imprese e garantire che le perturbazioni causate dall'epidemia COVID-19 non ne minino la redditività, in particolare per le PMI. In tal senso, la Comunicazione riporta le condizioni di compatibilità che la Commissione applicherà in linea di principio agli aiuti concessi dagli Stati membri ex art. 107, par. 3, lettera b), del TFUE[5]. Tali aiuti sono cumulabili con quelli concessi ex art. 107 par. 3 lett. c) ed ex art. 107 par. 2 lett. b).

10. Il par. 41 chiarisce che la Commissione applicherà la Comunicazione dal 19 marzo 2020 anche nei confronti di misure notificate in precedenza. La presente Comunicazione è giustificata dalle attuali circostanze eccezionali e non sarà applicata dopo il 31 dicembre 2020 (par. 39).

3.               Aiuti sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali

11. Al pt. 3.1. della Comunicazione è chiarito che gli aiuti sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili o agevolazioni fiscali saranno considerati aiuti compatibili purché siano soddisfatte le seguenti condizioni:

a)    l'aiuto non deve superare € 800.000,00 per impresa sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili, agevolazioni fiscali o di pagamento;

b)    l'aiuto deve essere concesso sulla base di un regime di aiuti con un bilancio preventivamente stimato e approvato;

c)    l'aiuto può essere concesso solo a imprese che non erano in difficoltà prima del 31 dicembre 2019, ma che sono entrate in difficoltà a seguito dell'epidemia di COVID-19;

d)    l'aiuto deve essere concesso entro il 31 dicembre 2020, ma se l'aiuto è concesso sotto forma di agevolazioni fiscali, tale termine non è applicabile e l'aiuto è considerato concesso alla scadenza della dichiarazione fiscale del 2020.

4.                Garanzie pubbliche sui prestiti

12. Per quanto riguarda gli aiuti sotto forma di garanzie pubbliche sui prestiti, il pt. 3.2. della Comunicazione ritiene che tali aiuti siano autorizzabili a condizione che:

a)    i premi di garanzia siano fissati ad un livello minimo come segue:

Beneficiario

Margine di rischio di credito per un prestito con scadenza a 1 anno

Margine di rischio di credito per un prestito con scadenza 2-3 anni

Margine di rischio di credito per un prestito con scadenza 4-6 anni

PMI

25 punti base[6]

50 punti base

100 punti base

Grandi imprese

50 punti base

100 punti base

200 punti base

 

b)    la garanzia deve essere concessa entro il 31 dicembre 2020;

c)    per i prestiti con scadenza oltre il 31 dicembre 2020, l'importo del capitale del prestito non deve superare:

  1. il doppio della remunerazione annuale del beneficiario per il 2019 o dell'ultimo anno disponibile. Nel caso di imprese costituite a partire dal 1 gennaio 2019, il prestito massimo non deve superare il reddito annuo stimato per i primi due anni di attività; o
  2. il 25% del fatturato totale del beneficiario nel 2019; o
  3. con adeguata giustificazione e sulla base di un'autocertificazione da parte del beneficiario in merito alle sue esigenze di liquidità, l'importo del prestito può essere aumentato per coprire le esigenze di liquidità dal momento della concessione per i successivi 18 mesi per le PMI e per i successivi 12 mesi per grandi imprese.

d)    per i prestiti con scadenza fino al 31 dicembre 2020, l'importo del capitale del prestito può essere superiore a quello di cui al punto 25, lettera d) della Comunicazione ma deve essere adeguatamente motivato;

e)    la durata della garanzia è limitata a un massimo di sei anni e la garanzia pubblica non deve superare:

  1. il 90% del capitale e le perdite sono sostenute proporzionalmente e alle stesse condizioni dall'ente creditizio e dallo Stato; o
  2. il 35% del capitale e le perdite sono dapprima attribuite allo Stato e solo successivamente agli enti creditizi (vale a dire una garanzia di prima perdita); e
  3. nei casi di cui sopra, quando l'entità del prestito diminuisce nel tempo, ad esempio perché il prestito inizia a essere rimborsato, l'importo garantito deve diminuire proporzionalmente;

f)     la garanzia può essere concessa solo a imprese che non erano in difficoltà il 31 dicembre 2019, ma che hanno incontrato difficoltà o che sono entrate in difficoltà a seguito dell'epidemia di COVID-19.

5.               Aiuti sotto forma di tassi di interesse agevolati

13. Per quanto riguarda gli aiuti sotto forma di tassi di interesse agevolati per prestiti, il pt. 3.3. della Comunicazione chiarisce anzitutto che in relazione allo stesso capitale oggetto di prestito, gli aiuti concessi ai sensi della pt. 3.2 e pt. 3.3 della Comunicazione non possono essere cumulati.

14. Ciò premesso, tali aiuti potrebbero essere autorizzati sulla base dell'art. 107, par. 3, lett. b) TFUE purché siano soddisfatte le seguenti condizioni:

a)    i prestiti possono essere concessi a tassi di interesse ridotti almeno pari al tasso di base[7] applicabile il 1 gennaio 2020 più i margini di rischio di credito indicati nella tabella seguente:

Beneficiario

Margine di rischio di credito per un prestito con scadenza a 1 anno

Margine di rischio di credito per un prestito con scadenza 2-3 anni

Margine di rischio di credito per un prestito con scadenza 4-6 anni

PMI

25 punti base

50 punti base

100 punti base

Grandi imprese

50 punti base

100 punti base

200 punti base

 

b)    i contratti di prestito sono firmati entro il 31 dicembre 2020 e sono limitati a un massimo di 6 anni;

c)    per i prestiti con scadenza oltre il 31 dicembre 2020, l'importo del prestito non deve superare:

  1. il doppio della remunerazione annuale del beneficiario per il 2019 o per l'ultimo anno disponibile. Nel caso di imprese costituite a partire dal 1 gennaio 2019, il prestito massimo non deve superare la remunerazione annuale stimata per i primi due anni di attività; o
  2. il 25% del fatturato totale del beneficiario nel 2019; o
  3. con adeguata giustificazione e basato sull'autocertificazione da parte dei beneficiari in merito alle proprie esigenze di liquidità, l'importo del prestito può essere aumentato per coprire il fabbisogno di liquidità dal momento della concessione per i successivi 18 mesi per le PMI e per i successivi 12 mesi per grandi imprese.
  4. Per i prestiti con scadenza fino al 31 dicembre 2020, l'importo del capitale del prestito può essere superiore a quello indicato al pt. 27, lettera d), ma deve essere adeguatamente motivato.

d)    il prestito può essere concesso solo a imprese che non erano in difficoltà il 31 dicembre 2019, ma che hanno incontrato difficoltà o sono entrate in difficoltà successivamente a seguito dell'epidemia di COVID-19.

6.               Aiuti sotto forma di garanzie e prestiti tramite il settore bancario

15. Per quanto riguarda gli aiuti sotto forma di garanzie e prestiti erogati attraverso istituti di credito o altri istituti finanziari, il pt. 3.4. della Comunicazione spiega, innanzitutto, che gli aiuti sotto forma di garanzie pubbliche e tassi di interesse agevolati ai sensi dei pt. 3.2 e 3.3 della Comunicazione possono essere concessi alle imprese direttamente o tramite istituti di credito o altri istituti finanziari.

16. Sebbene tali aiuti siano diretti alle imprese in difficoltà e non agli enti creditizi, possono comunque dare luogo ad un vantaggio indiretto a questi ultimi. Tuttavia, tale aiuto indiretto non ha l'obiettivo di ripristinare la redditività e/o viabilità degli enti creditizi; pertanto, la Commissione non definisce tali aiuti come un "sostegno finanziario pubblico straordinario" ai sensi dell'art. 2 paragrafo 1 n. 28 della Direttiva 2014/59/UE (“BRRD”) e dell’articolo 3 paragrafo 1 n. 29 del Regolamento 806/2014 (Regolamento SRM) e non dovrebbero per l’effetto essere valutati in base alle norme sugli aiuti di Stato applicabili alla settore bancario[8].

17. Alla luce di quanto precede, la Commissione ha chiaramente imposto agli enti creditizi di "trasferire" (c.d. “pass-on”), nella misura massima possibile, i vantaggi derivanti dalla garanzia pubblica o dei tassi di interesse agevolati sui prestiti ai beneficiari finali (par. 31) sotto forma di maggiori volumi di finanziamento, portafogli più rischiosi, minori requisiti di garanzia, premi di garanzia inferiori o tassi di interesse più bassi.

18. Su questo punto, le banche dovranno altresì tener conto del Reg. (UE) 2015/1589, il quale chiarisce che, contrariamente all'aiuto illegale, l'aiuto attuato in modo ‘abusivo’ è un aiuto che è stato previamente autorizzato dalla Commissione (considerando 28), ma che poi è stato utilizzato dal beneficiario (diretto o indiretto) in violazione delle condizioni imposte dalla decisione della Commissione europea che ha dichiarato tale aiuto conforme al diritto dell'UE (art. 1, lettera g). Di conseguenza, qualora una banca non adempia all'obbligo di pass-on imposto dalla decisione della Commissione che approva la misura di aiuto in base alla sopra descritta Comunicazione, la Commissione potrebbe avviare un'indagine formale e, constatando che l'aiuto è stato utilizzato in modo abusivo, potrebbe ordinare il recupero dell'aiuto ai sensi dell'articolo 16 del Reg. 2015/1589.

19. Va inoltre notato che il potere della Commissione europea di ordinare il recupero dell’aiuto non esclude che i beneficiari finali dell'aiuto possano ricorrere a rimedi nazionali nella misura in cui abbiano subito un danno illecito[9].

 


 


 

[1] Cfr. “Coordinated economic response to the covid-19 outbreak”, 13.3.2020 COM(2020) 112 final; cfr. anche il suo Allegato n. 1.

[2] Lo scorso 12 marzo la Commissione europea ha autorizzato un regime di aiuti notificato dalla Danimarca pari a € 12 milioni per risarcire gli organizzatori per i danni subiti a causa della cancellazione di eventi di grandi dimensioni con oltre 1.000 partecipanti a causa dell'epidemia COVID-19. Cfr. State Aid SA.56685 (2020/N) – DK – Compensation scheme for cancellation of events related to COVID-19.

[3] Si tratta di aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche. Per una corretta interpretazione dell’articolo in questione, si vedano gli “Orientamenti della Commissione sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà”, (2014/C 249/01).

[4] Ad es. sovvenzione, prestito a tasso agevolato, garanzia contro un corrispettivo non di mercato, vendita di beni, locazione di immobili o acquisizione di servizi a condizioni preferenziali per le imprese, riduzioni fiscali, partecipazioni al capitale di imprese a condizioni che non sarebbero accettate da un buon investitore privato operante in normali condizioni di mercato.

[5] Le Comunicazioni della Commissione non hanno effetti vincolanti per gli Stati membri, ma l'adozione di queste regole di comportamento fungono da autolimitazione per la Commissione: pertanto, se uno Stato membro notifica alla Commissione un progetto di aiuto di Stato conforme a gli standard di cui alle sue Comunicazioni, la Commissione, in linea di principio, deve autorizzare questo progetto. D'altro canto, gli Stati membri conservano il diritto di notificare alla Commissione progetti di aiuti di Stato che non soddisfano i criteri stabiliti in tale comunicazione e la Commissione può autorizzare tali progetti, ma solo in circostanze eccezionali. Cfr. Al riguardo, si veda Corte di giustizia dell’UE, C ‑ 526/14, Kotnik e a., pt. 42-44.

[6] Ad esempio, una variazione dei tassi di interesse dal 6,25% al 6,75% equivale a un aumento di 50 punti base.

[7] In Italia 0,44%.

[8] Cfr. sul punto “Communication from the Commission on the application, from 1 August 2013, of State aid rules to support measures in favour of banks in the context of the financial crisis ("2013 Banking Communication") (OJ C 216, 30.7.2013, p. 1).

[9] A titolo esemplificativo: azione di risarcimento del danno, danno per concorrenza sleale, ripetizione dell’indebito.

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