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Il COVID-19: circolazione delle persone e delle merci a livello nazionale, nel contesto dell’Unione europea e rispetto ai Paesi terzi

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  • General

19-03-2020

Indice

  1. INTRODUZIONE

  2. LIMITAZIONE ALLA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE FISICHE E LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI ALL’INTERNO DEL TERRITORIO ITALIANO

  3. IMPORTAZIONE ED ESPORTAZIONE DI MERCI ALL'INTERNO DELL'UE

  4. LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE NELL’UE: CONTROLLI ALLE FRONTIERE

  5. CONSEGUENZE DEL COVID-19 NEI CONFRONTI DEGLI OPERATORI ATTIVI NEL SETTORE DEI TRASPORTI

  6. IL BLOCCO DEI PASSEGGERI E DELLE MERCI IN AMBITO INTERNAZIONALE

1.   Introduzione

1. Come noto, l’insorgere della crisi epidemiologica da virus COVID-19 (noto anche come “Coronavirus”) ha indotto il Governo Italiano a limitare la libera circolazione di persone all’interno del territorio nazionale.

2. Sono state peraltro diffuse notizie in merito al blocco di merci in esportazione dall’Italia, tali da indurre il Ministero degli Affari Esteri alla creazione di un apposito indirizzo mail (coronavirus.merci@esteri.it) per la segnalazione delle criticità riscontrate.

3. Alla luce di tale nuovo contesto fattuale e normativo, si ritiene utile fornire alcuni utili chiarimenti in merito alla normativa applicabile alla circolazione di merci e persone all’interno del territorio italiano, nel contesto dell’Unione europea (“UE”) nonché presso Paesi terzi rispetto all’UE.

4. Il presente contributo esaminerà nella sezione seconda (par. 2) la nuova normativa nazionale in tema di circolazione delle persone e delle merci; nella sezione terza (par. 3) verranno esaminate le ricadute dell’emergenza coronavirus nell’area Schengen in termini di libera circolazione delle merci, mentre nella sezione quarta (par. 4) verranno esaminate le limitazioni poste alle frontiere alla circolazione delle persone sempre all’interno dell’area UE. Nella sezione quinta (par. 5) verranno riportate le azioni che potranno essere adottate nel settore dei trasporti da parte delle singole aziende e da parte degli Stati membri, in particolare nel contesto del traffico aereo. La sezione sesta (par. 6) sarà dedicata ai rapporti con i Paesi terzi e dunque, in primo luogo, a quanto attualmente previsto per la tutela della salute pubblica dalle International Health Regulations adottate nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale della Sanità e, dall’altra, ai rimedi esperibili a fronte di illegittimi blocchi di merci nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO).

  1. 2.   Limitazione alla circolazione delle persone fisiche e libera circolazione delle merci all’interno del territorio italiano

5. Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (“DPCM”) adottato nella tarda serata del 9 marzo 2020 e pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale No. 62, applicabile a far data dal 10 marzo, con il proprio art. 1 co. 1 ha esteso all’intero territorio nazionale le misure già previste dall’art. 1 del DPCM dell’8 marzo 2020 ed in virtù di quest’ultimo applicabili, fino al 9 marzo, ad una parte del territorio nazionale (segnatamente: l’intero territorio della regione Lombardia, nonché le province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso e Venezia).

6. In particolare, come ormai noto, l’art. 1 co. 1 lett. a) del DPCM dell’8 marzo, allo scopo di contrastare la diffusione del virus, ha previsto che nei suddetti territori debba essere evitato[1] “ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita (…) nonché all’interno dei medesimi territori”. Il medesimo articolo prevede (con estensione - come detto - all’intero territorio nazionale a seguito del DPCM del 9 marzo) che tali restrizioni non siano applicabili agli spostamenti “motivati da comprovate esigenze lavorative, o situazioni di necessità” o ancora “da motivi di salute” e ha fatto poi salvo il rientro presso il domicilio, la residenza o la propria dimora.

7. L’estensione dell’efficacia di tali disposizioni all’intero territorio nazionale potrebbe porre dubbi sulla loro compatibilità con il principio di libera circolazione delle persone sancito dall’art. 16 co. 1 Cost. a mente del quale “ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale”, il quale tuttavia fa salve eventuali limitazioni stabilite dalla legge per ragioni di sanità o sicurezza. È di tutta evidenza che il caso di specie si attaglia alle eccezioni riportate nel disposto costituzionale.

8. Sul punto peraltro sono intervenuti i chiarimenti forniti da diverse amministrazioni interessate, le quali hanno specificato i limiti all’applicazione della norma e, da ultimo, le modalità di attuazione della stessa.

9. In particolare, il Ministero degli Esteri, con una propria nota esplicativa al DPCM dell’8 marzo 2020, successivamente ripresa anche dal Ministero dello Sviluppo Economico, ha chiarito che, con riferimento alla circolazione delle merci, poiché il trasporto delle merci è classificato come esigenza lavorativa, le stesse possono liberamente circolare all’interno del territorio nazionale oltre che entrare e uscire liberamente dallo stesso. In tal senso, i lavoratori addetti al trasporto possono effettuare tutti gli spostamenti necessari al trasporto stesso, limitatamente alle esigenze di consegna o prelievo delle merci e salvo ovviamente che non siano soggetti a quarantena o che siano risultati positivi al virus.

10. Con riferimento specifico alla circolazione delle persone, il Capo del Dipartimento della Protezione Civile, con ordinanza n. 646 dell’8 marzo 2020 emanata all’esplicito fine di garantire uniformità applicativa al DPCM avente pari data, ha chiarito che l’art. 1 co, 1 lett. a) di quest’ultimo sia applicabile alle sole persone fisiche – fatti salvi gli spostamenti conseguenti alle esigenze individuate dal medesimo decreto - ed ha dunque statuito che “è esclusa ogni applicabilità della misura al transito ed al trasporto di merci ed a tutta la filiera produttiva” [2].

11. Vale la pena inoltre menzionare l’Associazione degli imprenditori della regione Lombardia (Assolombarda), che con propria nota ha comunque invitato i propri iscritti a fornire ai dipendenti addetti al trasporto di merci documenti idonei a comprovare i motivi dello spostamento – da esibire unitamente al modulo predisposto dal Ministero dell’Interno, debitamente compilato – quali i documenti di trasporto e le fatture di accompagnamento. Nello stesso senso, l’Associazione ha invitato all’adozione di misure di prevenzione nei confronti dei trasportatori, ivi incluse la limitazione della discesa dai mezzi nonché la fornitura di dispositivi medici idonei a coprire naso e bocca.

12. In considerazione di quanto precede, il Ministero dell’Interno, con propria Direttiva n. 14606, anch’essa emanata in data 8 marzo 2020, rivolta ai prefetti, ha in primo luogo chiarito che la previsione dell’art. 1 co. 1 lett. a) del DPCM dell’8 marzo, non ha introdotto alcun regime di autorizzazione preventiva degli spostamenti; ha dunque precisato, per quanto qui d’interesse che il Decreto fa salvi gli spostamenti dovuti a esigenze lavorative, anche non indifferibili ed ha infine posto a carico del soggetto interessato l’onere di dimostrare la sussistenza di una delle motivazioni richiamate dal DPCM. A tal fine, il medesimo Ministero ha predisposto un apposito modulo, utilizzabile per dichiarare la motivazione degli spostamenti, compilabile anche al momento stesso dei controlli, ferma restando la possibilità di verificare l’effettiva sussistenza della motivazione addotta ex post, anche mediante controlli a campione ex art. 71 del DPR 445/200, ai fini dell’applicabilità delle sanzioni in caso di dichiarazioni mendaci (art. 495 c.p.[3]) e/o nell’ambito dei procedimenti penali volti all’applicazione delle norme in materia di inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità (art. 650 c.p.[4]). è fatta salva l’applicazione di pene più severe a chi adotterà comportamenti che configurino più gravi ipotesi di reato.

  1. 3.   Importazione ed esportazione di merci all'interno dell'UE

13. Come previsto dalle note esplicative al DPCM dell’8 marzo sopra citato, così come confermato dal DPCM del 9 marzo e dell’11 marzo che fa espressamente salve le norme dei DPCM precedenti ove compatibili[5], le merci possono liberamente circolare sia sul territorio nazionale nonché all’esterno dello stesso.

 

14. Si assume pertanto che l'esportazione di merci dall'Italia, allo stato attuale e salvo ulteriori provvedimenti del governo italiano[6], non sia vietata dallo Stato italiano, a meno che non venga effettuata con conducenti che siano stati sottoposti a quarantena o che siano risultati positivi al virus come previsto dalle disposizioni dell'art. 1 lett. b) e c), DPCM dell’8 marzo.

 

15. Con riferimento invece alla prospettiva dei Paesi stranieri che importano merci dall'Italia, sembra opportuno distinguere lo scenario degli Stati membri dell'UE da quello dei Paesi terzi importatori.

16. In primo luogo, con riferimento alle merci importate dall'Italia verso altri Stati membri, si applicano i principi di diritto dell'UE relativi alla libera circolazione delle merci (art. 28 del TFUE e ss.) così come interpretati dalla giurisprudenza pertinente. Su questo punto, la Commissione europea ha fornito altresì dei chiarimenti in ordine all'emergenza del coronavirus. Invero, è stato ricordato che, in linea di principio, gli Stati membri possono ripristinare i controlli alle frontiere interne per motivi di ordine pubblico, sanità pubblica o sicurezza interna. Tuttavia, i controlli alle frontiere non devono essere reintrodotti a meno che non siano necessari e proporzionati coerentemente con la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia dell’UE (cfr. ex multis Cassis de Dijon, 120/78, 1979).

17. La Commissione europea ha inoltre osservato, ai fini dell'analisi della proporzionalità delle misure nazionali, che l'Organizzazione mondiale della sanità ("OMS") ha finora ritenuto che la reintroduzione di controlli alle frontiere interne al fine di limitare la circolazione di beni non sia una misura di prevenzione adeguata. Le misure preventive di quarantena e di blocco della circolazione all’interno del territorio nazionale, salvo le comprovate esigenze di cui al DPCM dell’8 marzo, sono dunque più appropriate e per l’effetto sufficienti per garantire la continuità degli scambi di merci all’interno dell'area c.d. Schengen.

18. Peraltro la stessa Commissione, nell’allegato alla sua comunicazione[7] pubblicata in data 13 marzo ha ulteriormente chiarito che un “semplice divieto di esportazione non può soddisfare i requisiti legali di proporzionalità[8]. Tale misura non garantisce di per sé che i prodotti raggiungano le persone che ne hanno maggiormente bisogno. Tali misure sarebbero pertanto inadatte a raggiungere l'obiettivo di proteggere la salute delle persone nell’UE. Ad esempio, un divieto di esportazione non eviterebbe lo stoccaggio o l'acquisto di beni da parte di persone che non hanno o hanno necessità oggettive circostanziate e non garantirebbe di canalizzare i beni essenziali dove sono maggiormente necessari, vale a dire persone infette, istituti sanitari e il loro personale. Misure senza un campo di applicazione chiaramente identificato, non limitate alle esigenze effettive, senza una logica razionale e / o una durata limitata possono aumentare il rischio di scarsità di beni e quindi saranno valutate come sproporzionate e incompatibili con i Trattati.

19. Alla luce di quanto precede, è possibile concludere che per la Commissione europea non vi siano le condizioni per applicare un blocco generalizzato alla circolazione delle merci giustificata da motivi di sanità pubblica o di ordine pubblico, in quanto misura non proporzionata e necessaria rispetto al caso di specie:

(i)                   per un verso, si deve tener conto dei controlli preventivi istituiti dalle autorità italiane[9] e del fatto che, alla luce di tali misure, il blocco delle merci provenienti dall’Italia, rispetto alla quarantena preventiva delle persone colpite da virus e delle misure igieniche imposte e raccomandate alle compagnie di trasporto[10], costituisce una misura non proporzionata e non giustificata ai sensi del diritto dell'UE;

(ii)                  per l’altro verso, la non proporzionalità della misura si inferisce dal fatto, oltre a non risultare efficace ai fini del blocco del contagio, produrrebbe effetti dirompenti sulla produzione industriale e effetti ancora più incisivi sull’approvvigionamento alimentare rischiando di determinare un nocumento irreparabile alla popolazione oltre che problemi di sicurezza e ordine pubblico all’interno dei singoli Stati membri.

 

20. Inoltre, anche una richiesta di certificazione di buona salute per i prodotti alimentari provenienti dall'Italia, in questa fase, non avrebbe basi scientifiche e dunque non costituirebbe una misura proporzionata e necessaria: anch’essa va considerata alla stregua di una misura in contrasto con il diritto dell'UE, nella misura in cui nessuna organizzazione internazionale, ad esempio l'OMS, ha emesso allo stato attuale alcuna dichiarazione scientifica sulla trasportabilità del coronavirus negli alimenti.

 

21. Se ciononostante gli Stati membri dovessero avviare o proseguire la loro strategia di blocco delle merci dall'Italia, in primo luogo, vi sarebbe la possibilità, per le società interessate da un ordine di blocco delle proprie merci alla dogana, di presentare un'azione di annullamento, con contestuale istanza di sospensiva immediata, dinanzi ai tribunali amministrativi nazionali dello Stato membro la cui dogana ha ordinato il blocco delle merci, chiedendo la disapplicazione della decisione amministrativa che ha imposto il blocco a causa della violazione delle disposizioni dei trattati UE che sanciscono la libera circolazione delle merci (articolo 28, TFUE e ss.): i trattati sono considerati invero come fonte di diritto primario e per l’effetto sono atti direttamente applicabili all'interno degli Stati membri e, in caso di contrasto con una norma nazionale, le disposizioni interne vanno direttamente disapplicate dal giudice nazionale (cfr. ex multis in materia di libera circolazione delle merci Commissione c. Belgio e Lussemburgo 2 e 3/62 , 1962).

22. In secondo luogo, in linea di principio potrebbe essere avviata una procedura di infrazione, disciplinata dagli articoli 258 e 259 TFUE, volta a sanzionare gli Stati membri responsabili della violazione degli obblighi previsti dal diritto dell'UE. La Commissione può avviarla d'ufficio (articolo 258 TFUE) o su richiesta di qualsiasi altro Stato membro; tuttavia, la richiesta può provenire anche tramite un'interrogazione parlamentare presentata al Parlamento europeo da un eurodeputato o tramite una denuncia presentata da privati cittadini. Se la Commissione ritiene fondata la denuncia, concede allo Stato membro due mesi per presentare le proprie osservazioni. Se lo Stato membro interessato non risponde entro i termini o non fornisce chiarimenti soddisfacenti, la Commissione emette un parere motivato che ordina allo Stato di conformarsi al diritto dell'UE. Se lo Stato non si conforma al parere entro il termine stabilito dalla Commissione, quest’ultima o lo Stato membro che ha avviato la procedura hanno il diritto di proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia. Se la Corte accerta la violazione del diritto dell'UE, lo Stato membro ha l'obbligo di porre immediatamente rimedio alla violazione del diritto dell'UE. Se la Commissione ritiene che lo Stato membro non abbia eseguito la sentenza può avviare un'ulteriore procedura di infrazione e ottenere una seconda sentenza di condanna della Corte di giustizia al pagamento di una somma forfettaria o di una sanzione. Le ammende per l'esecuzione delle sentenze rese al termine di una procedura di infrazione sono state stabilite dalla Commissione con la comunicazione SEC 2005 n. 1658.

  1. 4.   Libera circolazione delle persone nell’UE: controlli alle frontiere

23. Con riferimento alla circolazione delle persone provenienti da Paesi terzi e intenzionate a circolare all’interno dell’UE, le decisioni di rifiutare o accettare l'ingresso nel territorio di uno Stato membro sono oggetto di una valutazione individuale da parte delle autorità competenti.

24. Spetta dunque agli Stati membri rifiutare l'ingresso per motivi di salute pubblica a cittadini di Paesi terzi[11]. Tra le condizioni di ingresso che i cittadini di Paesi terzi che arrivano alle frontiere c.d. “esterne”[12] dell'UE devono soddisfare figura quella di non costituire una minaccia per la salute pubblica nazionale. In presenza di tale minaccia, la persona interessata potrà essere sottoposta a un controllo sanitario e eventualmente potrà essere rifiutata la concessione del visto.

25. In ordine invece alla libera circolazione delle persone all’interno dell’UE (ci si riferisce quindi ai cittadini di Stati membri e ai cittadini di Paesi terzi che sono stati accettati nell’UE a seguito di controlli alle frontiere c.d. “esterne”), qualsiasi minaccia per la salute e le decisioni su misure efficaci da adottare devono essere valutate e decise previamente tramite il sistema di allarme rapido e di reazione (EWRS) di cui alla Decisione 2000/57/CE della Commissione. 

26. A tal fine, gli Stati membri possono ripristinare i controlli alle frontiere interne per motivi di ordine pubblico o di sicurezza interna a meno che non siano necessari e proporzionati. Come detto, anche secondo l'OMS, allo stato attuale, il ripristino dei controlli alle frontiere interne al fine di rifiutare tout court l'ingresso non è considerato un'adeguata misura preventiva (o correttiva). Le misure di quarantena preventiva sono più appropriate. Nondimeno, anche a seguito del recente annuncio dell’OMS secondo cui il contagio del coronavirus è definibile come una “pandemia[13], le misure di controllo preventivo alle frontiere, mediante accertamenti delle ragioni dello spostamento transfrontaliero e dello stato di salute delle persone soggette al controllo[14], potrebbe essere considerata come una misura proporzionata e necessaria ai fini della tutela della sicurezza e della sanità pubblica dello Stato membro interessato dallo spostamento. 

27. Con riferimento alla procedura formale di riattivazione dei controlli alle frontiere interne, il Regolamento (UE) n. 2016/399, che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), costituisce il pilastro centrale per la gestione delle frontiere dell'UE e recepisce i principi consolidati dalla giurisprudenza UE rilevante in materia di libera circolazione delle persone[15].

28. Ai sensi di suddetto regolamento, i controlli alle frontiere interne possono essere ripristinati in via eccezionale all'interno dello spazio Schengen per un periodo limitato di tempo, laddove:

(i)              vi sia una grave minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza interna e per l’effetto i controlli alla frontiera possono essere ripristinati dai Paesi Schengen interessati per una durata massima di sei mesi in caso di eventi prevedibili (ad esempio importanti eventi sportivi, convegni, ecc.) e per un massimo di due mesi in caso di eventi che richiedano un'azione immediata. L’adozione di tal misure va notificata alla Commissione, la quale valuterà i motivi alla base della reintroduzione dei controlli;

(ii)             il meccanismo di valutazione Schengen riscontri gravi e persistenti carenze nei controlli alle frontiere esterne, che mettano a rischio il funzionamento complessivo dello spazio Schengen. In tali circostanze, il Consiglio stesso può raccomandare che uno o più Paesi dell'UE ripristinino i controlli di frontiera in tutte le loro frontiere interne o in parti specifiche delle stesse per un massimo di due anni.

  1. 5.   Conseguenze del Covid-19 nei confronti degli operatori attivi nel settore dei trasporti

29. Con riferimento specifico ai trasporti aerei, marittimi e lungo le vie navigabili interne, come anche chiarito dalla stessa Commissione europea, la pandemia da coronavirus rientra tra le "clausole di forza maggiore", che dispensano pertanto i vettori dal pagamento di un risarcimento in caso di ritardi o cancellazioni, se causati da circostanze straordinarie ai sensi dell’art. 5 co. 3 del Regolamento (CE) 261/2004[16].

30. Le compagnie aeree possono annullare i voli due settimane prima della partenza prevista senza che sia dovuto alcun indennizzo[17]. Non sono previste esenzioni simili per il trasporto ferroviario. Le disposizioni relative al ritardo e all'indennizzo non si applicano alle navi da crociera. I diritti dei passeggeri all'informazione, alla cura e all'assistenza (rimborso, imbarco su un volo alternativo) restano validi anche in queste circostanze eccezionali (se le condizioni sono soddisfatte). Se i passeggeri vogliono annullare il viaggio devono verificare i termini e le condizioni del proprio vettore di trasporto.

31. Le compagnie aeree che hanno annunciato cancellazioni sono le seguenti: British Airways, Ryanair (voli cancellati fino al 9 aprile), Jet2, Wizz Air e Air France, che hanno sospeso tutti i voli da e per l’Italia dal 14 marzo al 3 aprile. Anche Air Canada ha deciso di sospendere fino al primo maggio tutti i voli da e per l’Italia. La compagnia americana Delta Airlines ha annunciato la sospensione del collegamento tra Atlanta e Roma dall’11 marzo fino al 30 aprile, e del collegamento da New York a Milano Malpensa rispettivamente fino al 1 maggio (per Milano) e fino al 2 maggio (da Milano). EasyJet ha cancellato la maggior parte dei suoi voli da e per Milano, Venezia e Verona. Lufthansa e alcune sue controllate (tra cui Eurowings), United Airlines (sulla rotta Milano-New York), e poi le Aerolinas Argentinas, hanno ridotto i loro collegamenti su Roma. Ancora l’8 marzo, la compagnia aerea russa Pobeda ha annunciato la cancellazione di tutti i voli per l'Italia previsti per il periodo 11-31 marzo. La Royal Jordanian Airlines, inoltre, ha sospeso i suoi voli per Roma a partire dal 26 febbraio e fino a nuovo ordine. L'Uzbekistan Airways ha sospeso i voli per Roma dal 1 marzo. La compagnia di bandiera russa Aeroflot ha comunicato che dal 13 marzo fino al 30 aprile volerà su Roma mentre i collegamenti con Milano, Venezia, Bologna, Verona e Napoli sono sospesi.

32. In base alle norme dell'UE, anche gli Stati membri possono adottare misure nazionali quali la sospensione dei voli da altri Stati membri dell'UE. Invero, l'articolo 21 del regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio stabilisce che: "[u]no Stato membro può rifiutare, limitare o imporre condizioni all’esercizio dei diritti di traffico per affrontare problemi improvvisi di breve durata derivanti da circostanze imprevedibili e inevitabili". Tale azione comunque "rispetta i principi di proporzionalità e trasparenza ed è basata su criteri obiettivi e non discriminatori". Le misure dovrebbero dunque essere limitate a quanto necessario per contenere la diffusione della malattia trasmissibile: in particolare, è fondamentale mantenere i collegamenti di trasporto necessari per fornire la risposta all'emergenza sanitaria.

33. Allo stato attuale, risulta che gli Stati UE che abbiano ordinato la sospensione dei voli da e per l’Italia siano i seguenti: Portogallo, Grecia, Danimarca, Austria, Ungheria, Malta, Polonia, Romania. La Spagna invece ha cancellato tutti i voli diretti da e per l'Italia fino al 25 marzo. Il Belgio ha cancellato circa trenta voli complessivamente (15 in partenza da Bruxelles e 15 in arrivo). La Repubblica Ceca ha bloccato i collegamenti aerei con Veneto. Tra gli Stati terzi che hanno bloccato i voli da e per l’Italia risultano: Albania, Marocco, Tunisia, Giappone, Turchia, Ucraina, Iran, Israele, Kuwait, Georgia e Canada. Anche il Kenya ha sospeso dal 3 marzo il permesso di atterraggio ai "voli provenienti da Verona e Milano" e diretti alle località costiere.

  1. 6.   Il blocco dei passeggeri e delle merci in ambito internazionale

34. In ambito internazionale, la possibilità adottare in via unilaterale decisioni aventi l’effetto di impedire l’ingresso di cittadini e merci provenienti da Stati terzi per motivi di tutela della salute, è sottoposta a rigidi presupposti scientifici e normativi. Nonostante la rigidità dei presupposti, la concreta applicazione delle norme, soprattutto avuto riguardo ai rimedi esperibili in caso di arbitrario ricorso ad esse, appare debole.

35. A tal riguardo, con riferimento al libero movimento delle persone, vengono primariamente in rilievo le International Health Regulations (IHR) adottate dall’OMS nel 1969 - successivamente aggiornate varie volte (da ultimo nel 2005) – che hanno l’espresso scopo di “prevenire, proteggere, controllare ed introdurre un sistema di risposta delle autorità di sanità pubblica alla diffusione di malattie su scala internazionale” in modalità tali da evitare interferenze non necessarie al traffico ed al commercio internazionale[18].

36. In particolare, le IHR impongono agli Stati aderenti di istituire un sistema di sorveglianza, su base continuativa, di possibili minacce alla salute pubblica (art. 5) nonché di notificare immediatamente all’OMS i casi che potrebbero costituire un’emergenza di salute pubblica di rilievo internazionale (art. 6).

37. Spetterà poi al Direttore Generale dell’Organizzazione dichiarare la ricorrenza di una minaccia alla salute pubblica internazionale, ai sensi dell’art. 12.

38. Ove sia riscontrata la ricorrenza di un evento tale da costituire una minaccia alla salute pubblica internazionale, il Direttore Generale dell’OMS è autorizzato ad adottare raccomandazioni sia temporanee (art. 15) che permanenti (art. 16) che possono riguardare misure da adottare sia da parte del singolo Stato affetto dalla minaccia che da parte di altri Stati. Tali misure possono in particolare includere blocchi o limitazioni alla libera circolazione di persone e beni, volti ad evitare la diffusione di una malattia infettiva ovvero l’introduzione di specifiche procedure di ispezione o sanificazione di persone o beni. Prima dell’emanazione di simili raccomandazioni, il Direttore Generale, secondo quanto previsto dall’art. 49 IHR, ha l’onere di interpellare un comitato di esperti, dallo stesso costituito a norma dell’art. 48, Da ultimo, vale la pena notare che, a norma dell’art. 52 IHR, l’adozione di raccomandazioni permanenti sarà altresì sottoposta al parere di un Comitato di Revisione, composto da esperti nominati anch’essi dal Direttore Generale.

39. In relazione alla diffusione del morbo COVID-19, l’OMS non ha, finora, emanato formali raccomandazioni ad eccezione di quelle riguardanti le procedure da adottare per ridurre il rischio di trasmissione dagli animali alle persone fisiche che, disciplinando i casi di contatto diretto tra uomini e animali nel contesto di mercati locali o di uso di carne animale a scopo culinario, non assumono rilevanza ai fini di possibili effetti sul commercio internazionale.

40. Le disposizioni testé menzionate, come visto, sono applicabili ai casi di una minaccia alla salute pubblica internazionale che sia riconosciuta tale dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, in un contesto nel quale è la stessa Organizzazione ad impegnarsi acciocché le misure in tal senso adottate colpiscano nella misura inferiore possibile gli scambi ed il commercio internazionale.

41. Con specifico riguardo al commercio internazionale, e dunque al movimento delle merci, oltre alle IHR sono i trattati istitutivi del WTO a venire in rilievo. Questi, infatti, consentono agli Stati membri l’adozione di misure anche unilaterali ai fini della tutela della salute della propria popolazione.

42. Come noto, l’Organizzazione per il Commercio Internazionale, istituita con apposito trattato il 1 gennaio 1995, ha lo scopo di costituire la struttura istituzionale volta, primariamente, a favorire gli scambi commerciali tra i propri stati membri[19]. In tal senso sono dunque da leggersi gli ulteriori Accordi allegati al trattato istitutivo, anche con riferimento alle disposizioni riferibili alla tutela della salute pubblica negli stessi contenute.

43. In particolare, l’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (dall’inglese General Agreement on tariffs and trade – GATT), allegato al trattato istitutivo del WTO, riguardante il commercio di beni, include, tra i propri principi, quello della Nazione più Favorita, in base al quale ciascuno Stato contraente debba applicare il medesimo trattamento, in termini di tariffe doganali ed altri oneri all’importazione, per le merci provenienti da uno qualsiasi degli altri Stati, indipendentemente dallo Stato di origine.

44. Tuttavia, è lo stesso GATT a prevedere (all’art. XX lett. b) che ciascuno Stato contraente possa adottare misure volte a tutelare la salute umana, animale o vegetale, purché le stesse non rappresentino una discriminazione ingiustificata tra Stati e non dissimulino una restrizione al commercio internazionale.

45. La facoltà d’introdurre, in via unilaterale, misure limitanti la libera circolazione delle merci al fine di tutelare la salute umana è altresì riconosciuta dall’Accordo sulle Barriere Tecniche al Commercio (Agreement on Technical Barriers to Trade – TBT), anch’esso allegato al trattato istitutivo del WTO. In particolare, il TBT ha lo scopo di armonizzare l’azione degli Stati contraenti nella determinazione di standard tecnici, rispettando il principio per cui la stessa apporti la minor restrizione possibile al commercio internazionale. L’art. 2.2 dell’Accordo, rimarcando tali direttive, afferma tuttavia che gli Stati possano introdurre standard tecnici restrittivi nella misura in cui gli stessi siano necessari al perseguimento di obiettivi legittimi, il cui elenco ricomprende, in apertura, la protezione della salute umana.

46. D’altra parte, un ulteriore accordo concluso nell’ambito del WTO, si occupa specificamente delle misure di tutela della salute, essendo stato concluso all’espresso fine di dare applicazione all’art. XX lett. b) GATT sopra citato. L’Accordo sulle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS) consente agli Stati contraenti di introdurre suddette misure a condizione che siano fondate su presupposti scientifici certi e che non siano discriminatorie.

47. L’Accordo SPS, dunque, presume rispettose delle proprie disposizioni le restrizioni che siano adottate in conformità agli standard ed alle linee guida emanate da organismi internazionali (ivi inclusa l’OMS), lasciando impregiudicata la possibilità che gli Stati aderenti adottino misure ulteriori purché giustificate da evidenze scientifiche sufficienti e proporzionate al rischio, secondo quanto previsto dall’art. 5. La prova della ricorrenza di tali circostanze spetterà, in tal caso, allo Stato che abbia adottato tali misure maggiormente restrittive. I rimedi esperibili in caso di violazione dell’Accordo SPS – oltre ad essere quelli generalmente previsti in seno al WTO, sui quali si veda infra – sono altresì lasciati all’operato di un apposito Comitato, istituito ai sensi dell’art. 12, che opererà unicamente con strumenti di soft law.

48. A tal proposito vale la pena richiamare quanto accaduto nel 1998 con riguardo all’importazione in Europa di pesce e frutta proveniente dalla Tanzania[20]. In particolare, a fronte del blocco dell’importazione di alcuni alimenti da diversi paesi africani attuato dall’allora Comunità Europea, motivato sulla base delle asseritamente insufficienti misure igieniche poste in atto da tali paesi a fronte della diffusione di un’epidemia di colera, la Tanzania aveva presentato un esposto al Comitato SPS. Quest’ultimo constatò come fosse del tutto indimostrata la possibilità di trasmissione del suddetto morbo mediante il consumo di pesce, peraltro solitamente assunto previa cottura nella gran parte dei paesi Europei, ed invitò dunque la Comunità a ritirare la propria misura in quanto ingiustificatamente restrittiva (cosa che poi effettivamente avvenne nel luglio del 1998).

49. Nel caso di insufficienza dell’opera di moral suasion del Comitato, ove ove le parti siano concordi sul punto, troveranno applicazione le norme generalmente previste per la risoluzione delle controversie nell’ambito del WTO, ed in particolare nel “Dispute Settlement Understanding” (DSU) allegato al trattato istitutivo dell’Organizzazione.

50. Prima di analizzare, brevemente, le norme DSU vale la pena ricordare che le stesse sono applicabili unicamente ai rapporti tra Stati contraenti e non, invece, a quelli tra singoli soggetti economici privati.

51. La procedura di risoluzione delle controversie prevede, dunque, una prima fase di consultazione informale tra le parti in causa, volta ad addivenire ad una soluzione della controversia (art. 4). Ove le parti siano d’accordo, è possibile sottomettere la questione alla mediazione o ai buoni uffici del Direttore Generale dell’Organizzazione, ai sensi dell’art. 5.

52. Nel caso in cui i tentativi di conciliazione sopra menzionati non portino ad una soluzione della controversia in via conciliativa nel termine di 60 giorni, è possibile rimettere la causa ad un panel di esperti indipendenti (i.e. non provenienti da nessuno degli Stati in causa), scelti dalle parti tra una lista predisposta dal Direttore Generale. La parte soccombente potrà dunque proporre appello di fronte ad un organo appositamente costituito, anch’esso composto da esperti indipendenti. Le decisioni dei due collegi sopra menzionati consistono in un report descrittivo dei fatti di causa, al quale sono allegate in calce delle conseguenti raccomandazioni cui lo Stato è soccombente è tenuto a conformarsi (art. 21). Nel caso in cui non vi si conformi, l’art. 22 prevede che le parti tentino di addivenire ad una decisione comune circa un’appropriata misura compensativa, prima di sottoporre anche tale questione ad un panel imparziale.

53. La giurisprudenza degli organi decisionali del WTO appare particolarmente stringente in merito alla giustificazione di misure unilaterali adottate dai membri in applicazione dell’accordo SPS, richiedendo agli stessi di dimostrare la stretta correlazione tra il rischio alla salute paventato e la misure restrittiva applicata. Basti citare, a titolo d’esempio, le decisioni assunte nei casi del divieto di importazione delle carni Nord-Americane trattate con determinati ormoni, disposto dall’Europa nel 1997 e quello disposto dall’Australia nei confronti del salmone proveniente dal nord del Pacifico nel 1996. In entrambi i casi infatti, sia il panel di primo grado che il collegio d’appello hanno raccomandato l’abbandono della misura, ritenendo che la valutazione del rischio adottata dagli Stati soccombenti non avesse seguito i più rigorosi standard scientifici vigenti[21].

54. Allo stato attuale, non risulta ancora che Stati membri del WTO abbiano adottato misure restrittive del commercio internazionale all’asserito fine di fermare l’epidemia da COVID-19. Tuttavia, nel caso in cui merci provenienti dall’Italia siano bloccate in sede di esportazione presso Stati terzi non appartenenti all’Unione Europea ma facenti parte del WTO a causa della diffusione dell’epidemia da COVID-19, le imprese italiane potranno attivare il Governo al fine di azionare le misure di risoluzione delle controversie previste nell’ambito dell’Organizzazione. A tal fine, si richiama nuovamente la mail predisposta dal Ministero degli Esteri per eventuali segnalazioni (coronavirus.merci@esteri.it). Vale la pena notare che, per quanto le suddette procedure possano essere accelerate in caso di necessità, le stesse richiedono generalmente un tempo considerevole per la loro esplicazione e potrebbero dunque non essere sufficienti ad evitare un danno economico in caso di movimentazione di merce deperibile.



 

[1] Sebbene la formulazione e il ricorso alla locuzione “evitare” possa far pensare ad una mera raccomandazione o ad un atto di soft law, l’interpretazione corretta da dare a suddetto articolo, sulla base della lettura sistematica del DPCM nonché del contesto fattuale di forte contagio del virus, è che esso impone un ‘divieto’ di circolazione ad eccezioni dei casi in esso riportati.

[2] Sul punto, ai fini di una corretta applicazione delle regole attualmente vigenti, si veda anche il seguente link messo a disposizione dal Ministero degli Interni: https://www.interno.gov.it/sites/default/files/possomuovermi.pdf

[3]Chiunque dichiara o attesta falsamente al pubblico ufficiale l'identità, lo stato o altre qualità della propria o dell'altrui persona è punito con la reclusione da uno a sei anni”.

[4]Chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall'Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d'ordine pubblico o d'igiene, è punito, se il fatto non costituisce un più grave reato [337, 338, 389, 509], con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a duecentosei euro”.

[5] Cfr. art. 2 co. 2, DPCM recente misure urgenti di contenimento del contagio sull’intero territorio nazionale.

[6] Eventuali misure di chiusura delle frontiere per motivi di contagio epidemiologico non possono essere approvate in via unilaterale dal governo italiano, ma vanno comunque adottate di concerto con gli altri Stati membri e la Commissione europea tramite il sistema di allarme rapido e di reazione (EWRS), così come stabilito dalla Decisione 2000/57/CE della Commissione, del 22 dicembre 1999, sul sistema di allarme rapido e di reazione per la prevenzione e il controllo delle malattie trasmissibili e comunque nel rispetto delle procedure di cui al Codice frontiere Schengen, istituito con il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016.

[7] COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE EUROPEAN INVESTMENT BANK AND THE EUROGROUP “Coordinated economic response to the COVID-19 Outbreak”, Brussels, 13.3.2020 COM(2020) 112 final.

[8] ANNEXES to the COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE EUROPEAN INVESTMENT BANK AND THE EUROGROUP “Coordinated economic response to the COVID-19 Outbreak” Brussels, 13.3.2020 COM(2020) 112 final, par. 2, p. 4.

[9] Cfr. quarantena, autoisolamento, blocco della mobilità delle persone a livello nazionale.

[10] Mascherine, guanti, mantenimento della distanza di un metro tra persone, discesa dai mezzi di autotrasporto solo per motivi strettamente necessari allo scarico merci.

[11] Per l’altro verso è chiaro peraltro che gli Stati terzi sono liberi di rifiutare l’ingresso di cittadini provenienti da Stati membri dell’UE per motivi di salute pubblica e che le norme di diritto UE non sono ad essi applicabili.

[12] Si intende per frontiera esterna, lo Stato membro in cui il cittadino di uno Stato terzo arriva e presso cui effettua i primi controlli per essere ammesso a circolare liberamente all’interno dell’UE al pari dei cittadini degli Stati membri dell’UE.

[13]Un nuovo virus che si diffonde in tutto il mondo e contro il quale la maggioranza degli uomini non ha difese immunitarie. (…) Siamo profondamente preoccupati per la diffusione e la severità della malattia e per l’allarmante livello di inazione (…) Per questo abbiamo deciso che Covid-19 può essere caratterizzato come una pandemia”.

[14] Ad es. mediante rilevamento della temperatura corporea.

[15] Notissime sono le sentenze Van Duyn, Reyners e Van Binsberger nelle quali la Corte, dichiarando che il divieto di discriminazione in base alla nazionalità, contenuto nelle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione dei lavoratori, al diritto di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, è dotato di effetto diretto, ha reso effettiva la libera circolazione delle persone nell’UE.

[16] Regolamento (CE) 261/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 febbraio 2004 che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) 295/91.

[17] Sul punto la stessa ENAC ha avuto cura di spiegare ai consumatori che: la richiesta di rimborso/reclamo va in prima istanza rivolta alla compagnia aerea che ha emesso il biglietto o alle agenzie di viaggio/tour operator; nel caso di pratiche commerciali scorrette o situazioni difformi dalle vigenti disposizioni normative attuate dalla compagnia aerea, per acquisti effettuati in Italia, ci si può rivolgere alla Direzione Generale per la Tutela del Consumatore dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Qualora invece il rimborso venisse negato e ciò comportasse un’infrazione al Reg. (CE) 261/2004 (ad esempio, mancato rimborso per la cancellazione del volo) si potrà inviare, trascorse sei settimane dalla presentazione della richiesta al vettore, un reclamo a ENAC seguendo le informazioni e istruzioni contenute nelle pagine del sito ENAC dedicate a Cancellazione del volo e Modalità di reclamo per negato imbarco, cancellazione e ritardo prolungato del volo. Tale reclamo avvierà gli accertamenti dell'Ente ai soli fini sanzionatori nei confronti del vettore.

[18] Art. 2 IHR.

[19] Cfr. l’art. 2 del Trattato istitutivo dell’Organizzazione.

[20] Il caso è citato nello studio congiunto WTO – OMS (2002) “WTO Agreements & Public Health”, alle pag. 60 e ss.

[21] Un’efficace sintesi di entrambi i casi è riportata in KENNEDY, K. (2000), “Resolving International Sanitary and Phitosanitary disputes in the WTO: lessons and future directions”, in 55 Food & Drug L.J., pp. 81 e ss.

 

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